19 600 zones, 94 communes, et beaucoup d’approximations :
cartographier le potentiel de développement du Luxembourg

Ce que nous avons construit

Le Plan d’Aménagement Général (PAG) du Luxembourg divise le pays en zones : résidentielles, mixtes, commerciales, économiques, et tout le reste. Chaque zone a un code — HAB-1 pour le résidentiel de faible densité, HAB-2 pour la densité moyenne, MIX-u pour le mixte urbain, ECO pour les zones économiques, etc. Le PAG spécifie aussi, du moins en théorie, quelle hauteur de construction est autorisée dans chaque zone.

Nous avons traité 19 598 zones constructibles réparties sur les 94 communes. Pour chaque zone, nous avons mesuré les hauteurs réelles de bâtiments à l’aide du relevé LiDAR national de 2024, cherché la hauteur autorisée dans le GeoPackage national du PAG, et calculé un ratio d’utilisation : quelle part de l’enveloppe verticale autorisée est actuellement construite. Les zones sont visualisées sur la carte avec des icônes pyramidales à quatre niveaux — vide, sous-construite, partielle et entièrement construite.

Les types de zones se décomposent approximativement en : HAB-1 et HAB-2 (résidentiel à densités variables), MIX-u, MIX-c, MIX-v, MIX-r (variantes de zones mixtes pour les contextes urbain, central, villageois et rural), ECO (économique/industriel) et COM (commercial). Les catégories « mixtes » sont les plus complexes car le même code peut signifier des choses très différentes selon la commune.

Mesurer l’existant : LiDAR

Pour savoir si une zone est entièrement construite, il faut d’abord connaître la hauteur des bâtiments existants. Nous avons utilisé le relevé LiDAR national de 2024 — spécifiquement le Modèle Numérique de Surface (MNS) moins le Modèle Numérique de Terrain (MNT), qui donne la hauteur des objets au-dessus du sol. Pour chaque zone, nous avons calculé le percentile P75 de la différence MNS–MNT sur tous les pixels dans les limites de la zone, puis divisé par 3,5 mètres pour estimer le nombre d’étages.

Nous avons également appliqué une correction : les zones sans adresse enregistrée dans le registre d’adresses OpenStreetMap ont été forcées au statut « non développé » quelle que soit la lecture LiDAR. Cela a corrigé 1 786 zones où la végétation, des caractéristiques de terrain ou d’autres objets non bâtis produisaient de fausses lectures de hauteur.

C’est ici que les premiers avertissements honnêtes s’imposent. Le P75 est un choix délibéré — il capture la hauteur dominante du bâti tout en étant moins sensible aux valeurs aberrantes que le P90 ou le maximum. Mais c’est toujours un proxy. Les arbres dans les limites de la zone gonflent la mesure. Les antennes sur les toits la gonflent. Les grues de construction la gonflent. Une zone avec un grand arbre et quelques hangars d’un étage lira plus haut que ses bâtiments ne le sont réellement.

L’hypothèse de 3,5 mètres par étage est une simplification supplémentaire. Les rez-de-chaussée au Luxembourg font couramment 4,0 à 4,5 mètres, surtout dans les zones commerciales ou mixtes. Les combles aménagés ne comptent pas comme étages pleins dans la plupart des règlements communaux. Un bâtiment de 14 mètres peut avoir 3 étages (4,5 + 4,5 + 5 m sous toit) ou 4 étages (3,5 m chacun) selon l’architecture et la définition réglementaire d’« étage ». Nous ne faisons pas la distinction.

Déterminer ce qui est autorisé : le problème des hauteurs

C’est la moitié la plus difficile de l’équation. Le PAG spécifie les hauteurs autorisées, mais la spécification est fragmentée sur trois niveaux : le règlement grand-ducal national, la « partie écrite » du PAG communal (les règles écrites), et le PAP (Plan d’Aménagement Particulier) pour les zones de développement individuelles. Nos données proviennent du GeoPackage national publié par le Géoportail.

Le GeoPackage national contient des géométries de zones avec un attribut de hauteur de corniche. Les zones avec des lettres de sous-secteur (a à j) ont des limites de hauteur explicites : « a » signifie 6 mètres maximum, « b » signifie 8 mètres, jusqu’à « j » à 28 mètres. C’est la donnée précise. Le problème est la couverture.

Seules 1 299 zones — 6,6 % du total — ont une lettre de sous-secteur explicite dans le GeoPackage. Les 93,4 % restants se rabattent sur un défaut générique basé sur la catégorie de zone. Une zone HAB-1 sans lettre de sous-secteur est supposée autoriser environ 10 mètres (3 étages). Une zone MIX-u a un défaut d’environ 18 mètres (5 étages). Ces défauts sont notre meilleure approximation de ce que le règlement national prévoit, mais ce sont exactement cela : des approximations.

La jointure spatiale entre notre source de zonage PAG et le GeoPackage national est elle-même imparfaite. Seules 67 % de nos zones ont une correspondance spatiale. Les 33 % restants — environ 6 400 zones — n’avaient aucune géométrie correspondante dans le GeoPackage. Ces zones utilisent les mêmes défauts génériques par catégorie mais sans même la possibilité d’un raffinement par sous-secteur. Le décalage provient de vintages géométriques différents : notre couche de zonage PAG et le GeoPackage national ont été numérisés à des moments différents et ne s’alignent pas parfaitement aux limites des polygones.

Le ratio d’utilisation

Avec une hauteur construite (LiDAR) et une hauteur autorisée (GeoPackage ou défaut par catégorie), nous calculons un ratio d’utilisation pour chaque zone.

Nous classons les zones en quatre catégories selon ce ratio :

• Vide (0 %) — aucune adresse enregistrée et lecture LiDAR forcée à zéro. 2 483 zones (12,7 %).
• Sous-construite (<33 %) — des adresses existent, mais la hauteur construite est inférieure au tiers de l’autorisé. 99 zones (0,5 %).
• Partielle (33–66 %) — utilisation modérée. 3 008 zones (15,3 %).
• Entièrement construite (>66 %) — s’approchant de ou dépassant l’enveloppe autorisée. 14 008 zones (71,5 %).

Les 99 zones sévèrement sous-construites sont les plus intéressantes pour l’analyse de développement — ce sont des endroits où des adresses existent (quelqu’un y habite ou y travaille) mais la forme bâtie utilise moins d’un tiers de la hauteur autorisée. En théorie, ces zones ont le plus de marge pour la densification sans rezonage.

Zones de développement futur et de priorité d’habitation

Nous avons également réalisé des jointures spatiales avec deux couches nationales supplémentaires : les ZAD (Zones d’Aménagement Différé — réserves de développement futur) et les ZPH (Zones de Priorité d’Habitation — zones prioritaires pour le logement). Ces superpositions ajoutent un contexte de planification au tableau d’utilisation.

1 390 de nos zones constructibles chevauchent une désignation ZAD. Ce sont des zones que la commune a marquées pour un développement futur mais n’a pas encore pleinement activées. Un chevauchement ZAD sur une zone actuellement vide signifie qu’un développement est attendu. Un chevauchement ZAD sur une zone entièrement construite est un signal que des constructions adjacentes pourraient arriver — avec des perturbations temporaires liées aux chantiers.

159 zones chevauchent des désignations ZPH. Ce sont des zones que le gouvernement a identifiées comme emplacements prioritaires pour de nouveaux logements. Un chevauchement ZPH sur une zone sous-construite est, en théorie, le signal le plus fort que nous ayons que la densification est planifiée et politiquement soutenue.

Le panorama national

Sur les 19 598 zones, les chiffres principaux sont : 71,5 % entièrement construites, 15,3 % partiellement construites, 12,7 % vides et 0,5 % sévèrement sous-construites. Le Luxembourg est, selon cette mesure, massivement bâti. La plupart des terrains constructibles ont déjà des bâtiments.

La découverte la plus intéressante est l’hétérogénéité au sein des catégories de zones. Une zone MIX-u à Luxembourg-Ville peut autoriser 7 étages tandis que le même code MIX-u dans une commune rurale implique 3. Le code indique la fonction de la zone mais pas sa densité. Les lettres de sous-secteur existent pour encoder la densité, mais seulement 6,6 % des zones en ont. Pour les 93,4 % restants, nous traitons MIX-u comme une bande de hauteur unique au niveau national, ce qui masque d’énormes variations communales.

Les données de chevauchement ZAD sont plus exploitables : 1 390 zones marquées pour le développement futur, fortement concentrées en périphérie de Luxembourg-Ville (Kirchberg, Ban de Gasperich), le corridor Nordstad (Ettelbruck, Diekirch) et la région sud Minette (Esch-sur-Alzette, Belvaux). Ce sont les zones où le gouvernement planifie activement de nouvelles constructions — et où les adresses voisines doivent s’attendre à des années de perturbation par les chantiers.

Un bilan honnête des lacunes

Cette analyse est utile comme vue d’ensemble nationale, mais quiconque l’utilise pour des décisions au niveau d’une adresse doit comprendre le niveau d’approximation intégré dans les chiffres.

• 94 % des limites de hauteur sont des approximations. Seules 1 299 zones ont des lettres de sous-secteur explicites. Les 18 299 autres utilisent des défauts génériques par catégorie. Une zone HAB-2 à Mersch et une zone HAB-2 à Differdange peuvent avoir des réglementations de hauteur réellement différentes dans leurs parties écrites respectives, mais nous les traitons de façon identique.
• 33 % des zones n’ont pas de correspondance spatiale avec le GeoPackage. Environ 6 400 zones n’avaient aucune géométrie correspondante dans le GeoPackage national. Les vintages géométriques diffèrent, les limites de polygones ne s’alignent pas, et notre seuil de jointure spatiale était conservateur. Ces zones reposent entièrement sur des défauts par catégorie sans possibilité de raffinement par sous-secteur.
• Le LiDAR mesure tout ce qui dépasse du sol, pas seulement les bâtiments. Arbres, antennes, grues de construction, structures temporaires, artéfacts de terrain — tout contribue à la hauteur MNS–MNT. Le percentile P75 et la correction zéro-adresse atténuent cela, mais une zone entourée d’arbres matures lira plus haut que sa forme bâtie réelle.
• Le registre d’adresses est incomplet. Nous utilisons les données d’adresses OpenStreetMap (environ 170 000 adresses au niveau national) pour déterminer si une zone a des bâtiments. La couverture OSM au Luxembourg est bonne mais pas exhaustive. Certaines zones rurales avec des bâtiments réels peuvent manquer d’adresses OSM, poussant notre correction zéro-adresse à les classer à tort comme vides.
• 3,5 mètres par étage est une moyenne grossière. Les rez-de-chaussée font typiquement 4,0–4,5 m. Les combles aménagés ne comptent pas comme étages pleins dans la plupart des règlements communaux. Les bâtiments mixtes ont souvent un rez-de-chaussée plus haut (pour le commerce) et des étages supérieurs plus bas (pour le résidentiel). L’hypothèse uniforme de 3,5 m ignore tout cela.
• Nous n’avons pas le texte de la « partie écrite » du PAP. Les réglementations de construction les plus précises vivent dans les documents PAP de chaque commune, qui spécifient les retraits, les hauteurs de façade, les angles de toiture et la densité par parcelle. Ce sont des documents PDF, majoritairement non lisibles par machine, et nous ne les avons pas traités. Le GeoPackage national est une simplification de ce que les communes réglementent réellement.
• Hétérogénéité des codes de zone. Le même code de zone (MIX-u, HAB-1, etc.) peut signifier des choses très différentes dans des communes différentes. Le règlement PAG définit des paramètres larges, mais les communes ont une latitude significative pour fixer leurs propres hauteurs, retraits et limites de densité au sein de chaque catégorie. Traiter les codes de zone comme uniformes au niveau national surestime notre confiance.

Ce que nous n’avons pas encore fait

Cette analyse de zones est un composant, pas un produit fini. Plusieurs extensions importantes sont prévues mais pas encore construites.

• Intégration du scoring par adresse. Les ratios d’utilisation et les indicateurs ZAD/ZPH doivent alimenter le dossier par adresse. Une adresse résidentielle entourée de zones MIX-u sous-construites a une trajectoire différente d’une adresse dans un bloc HAB-1 entièrement construit.
• Risque de perturbation des zones adjacentes. Les adresses proches de zones ECO ou COM peuvent subir du bruit industriel, du trafic ou un impact visuel. Les adresses proches de zones ZAD font face à des perturbations de chantier potentiellement pendant des années. Aucun de ces signaux n’est actuellement dans le modèle de scoring.
• Analyse de la pression de densification. Les zones sous-construites dans des communes à forte demande sont susceptibles de se densifier, changeant le caractère du quartier. C’est un signal prospectif qui compte pour quiconque choisit un lieu de vie pour 5 ans ou plus.
• Réglementations de hauteur par commune. La bonne méthode serait de traiter la partie écrite du PAP de chaque commune et d’extraire les limites de hauteur par parcelle. C’est 94 ensembles de documents PDF avec un formatage incohérent. Nous n’en sommes pas encore là.

Exemple concret : une zone MIX-u à Kirchberg

Une utilisation supérieure à 100 % signifie que la hauteur mesurée par LiDAR dépasse le défaut générique. Cela ne signifie pas nécessairement que le bâtiment viole la réglementation — il est plus probable que le défaut générique soit erroné pour cette zone spécifique. Les zones MIX-u de Kirchberg autorisent probablement plus de 18 mètres, mais sans la lettre de sous-secteur ou le texte PAP de la commune, nous sommes bloqués sur le défaut national.

Une approximation utile, honnêtement étiquetée

La couche de zones de développement couvre chaque parcelle constructible du Luxembourg et donne un panorama national des capacités de construction restantes. Mais la précision qu’elle suggère est supérieure à ce que les données permettent. Deux tiers des limites de hauteur sont des estimations génériques. Les mesures LiDAR sont des proxys. Le registre d’adresses a des lacunes.

Nous la publions quand même parce que même des données imprécises sont plus utiles que pas de données du tout, à condition que les limites soient clairement énoncées. Si vous évaluez une adresse, l’utilisation de la zone et les superpositions ZAD/ZPH vous donnent un signal directionnel : cette zone est-elle susceptible de voir plus de construction ? La densité environnante est-elle susceptible d’augmenter ? Ce sont des questions qui méritent d’être posées avant de signer un bail — même si les réponses viennent avec des barres d’erreur.